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Ancora troppi “processi lumaca” (e non solo): così l’ultimo rapporto UE sulla giustizia italiana17 min read

IN BREVE

  • L’ultimo rapporto del CEPEJ bacchetta ancora la giustizia italiana: non meno di 7 anni per avere una sentenza definitiva.
  • Non solo lenta, ma ci costa anche: tutto quello che prevede la legge Pinto e l’infrazione dell’art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo.
  • Il Bel Paese di fronte alla Corte europea dei diritti dell’uomo: oltre 2.400 ricorsi nel solo 2019.

ARENA DI CONFRONTO

Sabino Cassese, costituzionalista e giudice emerito della Corte costituzionale in un’intervista a Francesco Bechis per Formiche.net: ” La giustizia italiana presenta quattro problemi. Primo: procure che avanzano accuse in maniera non meditata, se dobbiamo giudicare dalle risultanze processuali. Secondo: tempi degli organi giudicanti, quindi non delle procure, ma dei giudici, che […] dovrebbero raggiungere conclusioni molto più rapidamente. Terzo: opinione pubblica e media, che attribuiscono ad ogni iniziativa giudiziaria un peso e un valore superiori a quello che ha (considerano l’accusa come un giudizio). Quarto: dirigenza politica e parlamento fanno conseguire effetti dall’accusa, invece che dal giudizio. Detto questo, mentre non ci si può non preoccupare dei danni e delle ingiustizie commesse, ci si deve rallegrare che giustizia sia stata fatta, sia pure tanto tardi”.

Uno dei grandi problemi dell’Italia, se non il più grande stando alle cronache e ai dati, è sicuramente quello della giustizia, sia civile che penale. Una questione atavica sembrerebbe, ancora oggi irrisolta nonostante qualche lieve accenno di miglioramento. Una questione che – come ricordano i dati – colloca la Penisola nella parte bassa di tutte le classifiche per efficienza (ex. lunghezza dei processi), qualità ed indipendenza del sistema giudiziario. Tra questi rapporti non ultimo quello reso noto la scorsa estate dal Consiglio d’Europa sull’“efficienza e la qualità della giustizia in Europa”; in particolare sotto la lente della Commissione per l’efficienza della giustizia (Cepej) sono finiti i sistemi giudiziari di ben 45 Paesi europei. Ma come rammenta Cassese, e ad onor del vero, va ricordato che in Italia i processi arrivano ad una fine, sì, ma lo fanno spesso seguendo alla lettera alcune massime popolari, come “meglio tardi che mai” o “chi va piano va sano e va lontano”. Tutto vero, ma nel caso del sistema giudiziario l’efficienza vorrebbe che il risultato del processo fosse connesso ad una ragionevole durata dello stesso (ragione per cui il nostro Paese è stato a più riprese condannato dalla Corte europea dei diritti dell’uomo). Ed è pertanto necessario analizzare i dati per capire cosa succede almeno a livello internazionale, rimandando la trattazione specifica del caso Italia a prossimi appuntamenti.

 

I vari rapporti CEPEJAncora, una volta, il quadro di valutazione UE sull’efficienza dei sistemi giudiziari bacchetta l’Italia. E ancora una volta una delle quattro importanti “raccomandazioni” dell’Unione è rappresentata dalla necessità di “migliorare l’efficienza del sistema giudiziario e il funzionamento della pubblica amministrazione”. Tra le carenze della pubblica amministrazione italiana – si legge nel rapporto stilato dal CEPEJ sui dati raccolti fino al 2019 – figurano “la lunghezza delle procedure, tra cui quelle della giustizia civile, il basso livello di digitalizzazione e la scarsa capacità amministrativa”. Prima di entrare nel merito dell’ultimo quadro europeo sulla giustizia però e importante avere presente che la valutazione 2020 copre il periodo compreso tra il 2012 e il 2019 e, pertanto, non tiene conto delle conseguenze della crisi della COVID-19, prospettando così un futuro resoconto ancora più nefasto, se possibile, di quello attuale.

Va altresì ricordato per comprendere i risultati del rapporto europeo che ognuno di essi si basa su un database risalente a due anni precedenti (questo per garantire una piena disponbilità delle informazioni, altrimenti incomplete), pur inglobando al suo interno quanto riportato nei quadri precedenti. Lo scopo della CEPEJ, inoltre, è migliorare l’efficacia e il funzionamento della giustizia nei suoi Stati membri. Si compone di esperti provenienti da tutti i 45 Stati membri del Consiglio d’Europa ed è assistito da un segretariato. Con l’obiettivo inoltre di dare una visione comparativa dell’indipendenza, della qualità e dell’efficienza dei sistemi giudiziari negli Stati membri dell’UE, il rapporto esamina in particolare i tre principali elementi che rendono efficace un sistema giudiziario:

  • Efficienza: indicatori relativi alla durata dei procedimenti, al tasso di ricambio e al numero di cause in corso.
  • Qualità: indicatori concernenti l’accessibilità (ad es. il patrocinio gratuito e le spese di giudizio), la formazione, il monitoraggio delle attività dei tribunali, il bilancio, le risorse umane e le norme relative alla qualità delle sentenze.
  • Indipendenza: indicatori relativi alla percezione dell’indipendenza della magistratura presso i cittadini e le imprese, alle garanzie applicabili ai giudici e alle garanzie relative al funzionamento delle procure nazionali.

Ma venendo all’ultimo rapporto del Consiglio d’Europa – e da qui ci si baserà sull’attento approfondimento di Mauro Varotto in “Fare l’Europa – Appunti e spunti sull’Unione europea” – il fattore che (ancora) stupisce – se così si può dire per malattie ormai endemiche del sistema – è la non efficienza della giustizia italiana rispetto alle omologhe europee. Si configura una realtà, seppur migliorata, sempre drammattica e oberata da carichi di lavoro arretrati che difficilmente vengono smaltiti negli anni successivi, andandosi così ad accumulare. A questi casi arriveremo, ma tiene precisare che non è tutto un dramma vedendo le classifiche (o almeno così sembra),  perché il nostro paese si allinea, almeno per numero di cause in generale, con la media dei sistemi giudiziari europei dove i numeri di casi sono in costante calo ed ampiamente al di sotto dei livelli del 2012. Perciò ad una lettura veloce del seguente grafico l’Italia sembrerebbe stupire: occupa infatti il 18^ posto nell’Unione per numero di cause generali. Non male. Tuttavia, occhio a farsi prendere da facili ottimismi, dato che ci potrebbero essere almeno altre due valide chiavi di lettura della vicenda, e che meglio si coniugano con l’intero stato di salute del panorama giudiziario nazionale. Ossia in primis che questo indicatore sia un segnale della non efficacia del sistema giudiziario: infatti, un minore numero di cause può significare una sfiducia nel sistema o un indebolimento delle forme di tutela dei diritti e delle garanzie di accesso alla giustizia. E in secudnis che se certamente le cause generali in numero assoluto sono in linea se non addirittura migliori alla media europea, queste diventano assai critiche se rapportate al numero di giudici che sono attualmente attivi in Italia, come vedremo in seguito.

Numero di casi civili, commerciali, amministrativi e di altro tipo in arrivo, periodo 2012-2018. Fonte: studio CEPEJ.

Ma, come si è accennato, i problemi non terminano certo qua, anzi verrebbe da dire che le decisive lacune della giustizia italiana si manifestano nella durata stimata dei procedimenti (disposition time), un’altra delle voci chiave per la valutazione dell’efficienza di un sistema giudiziario. La durata del procedimento indica il tempo stimato (in giorni) necessario per risolvere un caso in tribunale, ovvero il tempo impiegato dal tribunale per giungere a una decisione in primo grado, e poi in quelli successivi (Appello e Cassazione).

Da un punto di vista metodologico il CEPEJ spiega che l’indicatore “tempo di disposizione (disposition time)” è il numero di casi irrisolti diviso per il numero di casi risolti alla fine di un anno, moltiplicato per 365 (giorni). È, cioè, una quantità di calcolo che indica il tempo minimo stimato necessario a un tribunale per risolvere un caso mantenendo le attuali condizioni di lavoro. Maggiore è il valore, maggiore è la probabilità che il tribunale impieghi più tempo per prendere una decisione. Le cifre  – come rappresentate nel primo grafico seguente – riguardano principalmente i procedimenti giudiziari di primo grado e confrontano, ove disponibili, i dati relativi a 2012, 2016, 2017 e 2018. Ed è proprio in questa classifica che l’Italia dà il peggio di sè collocandosi al 19^ posto nell’Unione, quindi, tra i Paesi con i tempi più lunghi, con un numero di cause pendenti a fine 2018 che, nelle cause civili e commerciali, è in assoluto il più elevato in tutta Europa. Ma di questo dato avremo modo di parlare nelle prossime puntate.

Andando poi a vedere le performance delle corti italiane d’appello e di Cassazione (secondo grafico seguente) si va di male in peggio. Per avere una sentenza di terzo grado, in Italia occorre aspettare circa 1.300 giorni (3 anni e mezzo), contro un’attesa media inferiore ai 350 giorni per i cittadini francesi. Ancora più fortunati sono gli abitanti di altri 16 Paesi Ue dove esiste il terzo grado di giudizio nel processo civile, ma che possono fare affidamento su tempi d’attesa inferiori a quelli dei tribunali francesi. Tempi biblici.

Tempo stimato per il solo primo grado di giudizio per risolvere una qualsiasi tipo di causa nei diversi paesi europei secondo l’ultimo rapporto CEPEJ. L’italia, nel riquadro rosso, è al 19^ posto. Fonte: studio CEPEJ.
Tempo stimato necessario per risolvere cause o commerciali nei vari gradi di giudizio. Fonte: CEPEJ.

Il rapporto prosegue poi con lo studio della qualità dei sistemi giudiziari, in particolare concentrandosi sulle risorse finanziarie destinate alla giustizia. Il seguente grafico mostra la spesa pubblica effettiva per il funzionamento del sistema giudiziario (escluse le carceri): calcolata in termini di quota del prodotto interno lordo (PIL), l’Italia è all’11^ posto nell’Unione. Potrebbe essere un problema di risorse. Nel 2017, come racconta Emanuele Bonini su La Stampa, l’Italia era il nono Paese dell’Ue per soldi spesi nel sistema della giustizia, l’equivalente di 96 euro per cittadino. Ma il 63% di quello che veniva investito dallo Stato nel sistema giustizia serviva a coprire i salari dei giudici e del personale dei tribunali. Le difficoltà del sistema Italia si spiegano allora probabilmente con la penuria di giudici. Il Paese è al momento 22^ su 27 (non disponibili i dati britannici) per numero di giudici per ogni 100mila abitanti: appena 10. Pochi, considerando che in Croazia e Slovenia se ne contano più di 40 (43 e 42 rispettivamente).

Spese nelle amministrazioni pubbliche. Fonte: Eurostat.

E pertanto entrano in gioco le risorse umane. Risorse umane adeguate sono infatti essenziali per il buon funzionamento di un sistema giudiziario. La diversità tra i giudici, compreso l’equilibrio di genere, aggiunge conoscenze, abilità ed esperienza complementari e riflette la realtà della società. Una situazione su questo versante veramente difficile. E come se non bastasse ad aggravare il quadro è che la Penisola occupa il 12^ posto per numero di giudici donna presso le Corti supreme, con un netto calo nel 2019 rispetto al 2017. Ed è forse questa una delle grandi criticità del nostro sistema: la mancanza di giudici crea inevitabili rallentamenti nella macchina giudiziaria facendo sì che anche numeri relativamente bassi a livello europeo per cause generali abbiano un peso specifico notevole sul sistema per la mancanza di personale. Senza considerare poi l’annosa questione tutta italiana relativa alla separazione delle carriere di giudici e PM.

Ma, quasi per ironia della sorte, dal rapporto emerge che l’Italia è tra i Paesi dell’Unione con il maggior numero di avvocati (cfr. grafico sottostante) in rapporto alla popolazione (4 avvocati ogni 1.000 abitanti) e il numero continua ad aumentare. Gli avvocati che operano in Italia secondo le statistiche del Conseil des barreaux européens (CCBE) nel 2018 in Italia risultano 237.000 avvocati, rispetto ai 65.480 della Francia e ai 164.000 della Germania. Questo fa dunque sì che in proporzione ci siano troppi processi. Il che non è mai un male all’interno di uno stato di diritto. Il problema è quando. come nel caso italiano, questa sproporzione è così elavata da creare un ingolfamento della macchina dovuta all’incapacità del sistema giudicante di assorbire la domanda enorme con le forze a disposizione. In sostanza in Italia si profila una vera e propria battaglia delle Termopili per i giudici.

Numero avvocati ogni 100mila abitanti. Fonte: studio CEPEJ.

Ora dato un ampio affresco di quello che è il quadro europeo 2020 sull’efficienza dei sistemi giudiziari europei, risulta interessante valutare quello che è stata l’evoluzione dei dati negli ultimi anni. In particolare nelle pagine di documento realtivo all’analisi del 2018, aggiornato quindi ai dati ufficiali del 2016, emerge come ad allora in Italia  sul fronte civile, fossero richiesti almeno 514 giorni per chiudere il primo grado di giudizio, 993 per il secondo e 1.442 per la pronuncia all’ultimo. Mentre, su quello penale, invece, sono necessari 310 giorni per chiudere il primo grado, 876 per il secondo e 1.067 per la l’ultimo. Per attraversare i tre gradi di giudizio occorrevano così circa 8 anni. La media dei Paesi membri del Consiglio d’Europa è di 233 giorni in primo grado, 244 in secondo e 238 per l’ultima istanza: in tutto 715 giorni, poco meno di 2 anni. Dati che se confrontati con il secondo dei grafici riportati segnalano un leggerissimo miglioramento.

Ma se l’efficienza sembra far intravedere spiragli positivi, aumentano ora  d’altra parte le sfide relative alla percezione dell’indipendenza della magistratura: secondo un’indagine Eurobarometro in due terzi degli Stati membri la percezione dell’indipendenza della magistratura è migliorata rispetto al 2016. Tuttavia, rispetto all’anno precedente, la percezione da parte del pubblico dell’indipendenza della magistratura è diminuita in circa tre quinti di tutti gli Stati membri. Le eventuali ingerenze o pressioni politiche costituiscono il motivo principale per cui la magistratura è percepita come non indipendente. Mentre per quanto riguarda le procure, il quadro di valutazione evidenzia in alcuni Stati membri una tendenza a concentrare nelle mani di una sola autorità i poteri di gestione, quali la valutazione, la promozione e il trasferimento dei pubblici ministeri.

Una situazione che trova l’Italia assolutamente allineata, ma forse in leggero ritardo rispetto alla media europea. La fiducia nella magistratura nel nostro Paese dopo l’età dell’oro di Mani Pulite quando la vicinanza dei cittadini al pool di Milano era tangibile, è andata via via scemando, arrivando a toccare il suo punto più basso con il grande scandalo che ha coinvolto il Csm e che ha visto al centro “il caso Palamara“, artefice e vero e proprio gestore di un sistema di nomine di colleghi magistrati in accordo con il mondo della politica. Molto più che una singola mela marcia, ma piuttosto un sistema che ha svelato quello che tutti sapevano ma che nessuno poteva affermare con certezza. Questo nonostante una ripresa di confidenza verso le toghe che ci fu nel 2011 in concomitanza con la crisi economica, e qui spiegato il discostamento italiano dalla media europea, salvo poi riprecipitarci fino ad arrivare all’apice dello scetticismo di qui si è detto.

Ministero della Giustizia, Via Arenula, Roma.

A tal proposito è interessante riportare un sondaggio condotto da Ipsos di Nando Pagnoncelli nel giugno scorso per il Corriere della Sera, secondo il quale solo un terzo degli italiani crede ancora nella giustizia. Si legge che «l’indice di fiducia, calcolato escludendo coloro che non esprimono un giudizio, si attesta a 39, il valore più basso di sempre, in flessione di 8 punti rispetto al 2019 e di ben 30 rispetto al picco più elevato raggiunto nel 2011 quando, all’apice della crisi economica e politica che portarono all’avvento del governo tecnico di Mario Monti gli italiani, disillusi rispetto ai partiti, riponevano le loro speranze nelle istituzioni di garanzia e nelle toghe». Il pericolo di screditamento dei magistrati sembra essere tutt’altro che un lontano miraggio. Solo in Croazia, Slovacchia, Bulgaria, e Spagna c’è una sfiducia maggiore. E neppure le imprese scommettono sulla giustizia italiana. Solo il 39% di esse considera giudici e tribunali indipendenti. Un motivo per non investire nel Paese. «Il quadro di valutazione dell’Ue arriva in un momento in cui le sfide allo stato di diritto stanno aumentando in alcune parti d’Europa», sottolineava l’ex commissario europeo per la giustizia, Vera Jourova. «Purtroppo, alcuni altri stanno invertendo le tendenze positive». Un riferimento inevitabile anche all’Italia.

Il Bel Paese di fronte alla Corte europea dei diritti dell’uomo

Sede Corte europea dei diritti dell’uomo, Strasburgo

Non ci sarebbe bisogno della Corte europea dei diritti umani per ricordare all’Italia i tempi drammatici della sua giustizia, come abbiamo visto. Non ce ne sarebbe bisogno ma ugualmente i giudici di Strasburgo non possono sottrarsi a condannare il Bel Paese per le ripetute violazioni principalmente dell’articolo 6.1 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, quello che sancisce il diritto per ogni cittadino ad un processo equo in tempi ragionevoli, che come si è visto è una vera e propria piaga sociale per il nostro Paese.

Nel solo 2019 sono stati infatti ben 2.417 i ricorsi contro l’Italia presentati alla Corte europea, di cui  2402 dichiarati inamissibili o cancellati. I restanti 15 si sono risolti in 14 sentenze, per 13 delle quali vi è stata almeno una violazione di un articolo della Convenzione. Nel 2018 su 2281 totali 27 necessitarono di una sentenza e “solo” 14 di queste decretarono la violazione di almeno un punto della Covenzione. Numeri ridotti nel 2020, ma perché la statistiche si fermano a luglio, con 497 ricorsi per i quali la Corte è stata chiamata ad esprimersi in 14 casi, con due dichiarazioni di inamissibilità. Numeri enormi, sopratutto se confrontati con gli standard europei, che sovraccaricano di lavoro i giudici nazionali che si occupano dei ricorsi (Raffaele Sabato per l’Italia). Un’Italia che dunque occupa una fetta di energie cospiscue da parte della Corte, come mostra il grafico seguente, per la quale la Penisola costituisce da sola il 5,1% dei ricorsi, preceduta da Romania, Ucraina, Russia e Turchia: non proprio Stati all’insegna dei diritti e della democrazia.

Statistiche complessive riportate in percentuali dei ricorsi alla Corte europea dei diritti dell’uomo contro i singoli Stati. Fonte: Corte europea dei diritti dell’uomo.

Molto più virtuosi risultano essere altri paesi europei, come la Francia con 597 ricorsi complessivi nel 2019 e 813 nel 2018, o la Germania con 550 ricorsi nel 2019 e 501 nel 2018. La Corte europea è ormai diventata infatti una sorta d’appello bis per molti avvocati italiani, che giocano a colpo quasi sicuro la carta di Strasburgo per ottenere indennizzi milionari per i ‘processi lumaca’. Oltre i cinque anni di durata per un procedimento, civile o penale, la condanna dello stato italiano e quindi il pagamento di indennizzi sono ormai quasi automatici. Infatti come si evince dalla tabella sottostante dal 1959 all’anno scorso sono state ben 2410 le volte in cui la Corte europea si è dovuta esprimere sui ricorsi contro l’Italia, con una media di 40 volte all’anno. Ma il dato che più colpisce, se si osservano gli articoli più infranti, è il particolare affetto che sembra nutrire il nostro sistema giudiziario vero l’articolo 6.1 della Convenzione: su 2410 ben 1197 riguardavano quel punto, il che è sintomatico di un sistema che è caratterizzato da “processi lumaca”, per mancanza di giudici, troppi avvocati, mancanza di personale amministrativo e risorse. Tutto quanto insomma già precedentemente detto. Di questi ricorsi totali dal 1959, come se non bastasse, almeno 1843 non hanno rispettato almeno un punto della Convenzione dei diritti dell’uomo: dati, questi sì più che gli altri davvero allarmanti.

Numero totale di violazioni per ogni singolo articolo della Convenzione dei diritti dell’uomo commesso da ogni Stato dell’Europa dal 1959 al 2019 (la tabella proseguirebbe, qui si riporta solo la parte comprendente l’Italia). Fonte: Corte europea dei diritti dell’uomo.

L’Italia pecca dunque e soprattutto nei confronti di un articolo della Convenzione, il 6.1, che recita:

ARTICOLO 6 – Diritto a un equo processo

  1. Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata
    equamente, pubblicamente ed entro un termine ragionevole da
    un tribunale indipendente e imparziale, costituito per legge, il
    quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti
    e doveri di carattere civile o sulla fondatezza di ogni accusa
    penale formulata nei suoi confronti. La sentenza deve essere resa
    pubblicamente, ma l’accesso alla sala d’udienza può essere
    vietato alla stampa e al pubblico durante tutto o parte del processo
    nell’interesse della morale, dell’ordine pubblico o della sicurezza
    nazionale in una società democratica, quando lo esigono gli
    interessi dei minori o la protezione della vita privata delle parti
    in causa, o, nella misura giudicata strettamente necessaria dal
    tribunale, quando in circostanze speciali la pubblicità possa
    portare pregiudizio agli interessi della giustizia.

Questa infrazione non si esaurisce in sè stessa ma comporta all’Italia un’ulteriore aggravante economica per i risarcimenti imposti dalla Corte e per la Legge Pinto, nata in realtà con la volontà di tutelare lo Stato per evitare anche i ricorsi per via di processi infiniti, ma che difatti prevede un indennizzo economico per la pesona che ha subito danni a causa di un processo troppo lungo e che molto spesso lo Stato stesso non riesce a risarcire. È la norma numero 89 del 24 marzo 2001 e riconosce a coloro che hanno dovuto affrontare un processo “di durata irragionevole” la possibilità di “richiedere un’equa riparazione” per le conseguenze patrimoniali o non patrimoniali subite. E la “durata ragionevole” corrisponderebbe a tre anni per il primo grado di giudizio, due anni per il secondo e un anno per quello di legittimità. Infine, il “monitoraggio trimestrale” al 31.12.2018 pubblicato sul sito del Ministero della Giustizia il 3.4.2019, evidenzia che i procedimenti a rischio Legge Pinto erano: 369.436 dinanzi ai tribunali ordinari, 110.033 dinanzi alle corti di appello e 75.206 dinanzi alla corte di cassazione. Dall’entrata in vigore della cosiddetta legge Pinto sono stati promossi davanti alle corti d’appello quasi 40mila procedimenti camerali per l’equa riparazione dei danni, con costi che, ha affermato il giudice Vitalino Esposito, “nel 2008 sono stati pari a 81 milioni di euro, di cui 36 e mezzo ancora da saldare”.

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